Par Jean-Daniel Breton, CPA, FPAIR (retr.), FIIC et Emmanuel Phaneuf, M. Sc., PAIR, SAI¹, associé, Raymond Chabot Grant Thornton

Le 25 novembre 2025, le Programme de protection des salariés (« PPS ») a soufflé ses 20 bougies. Souhaitons-lui un joyeux anniversaire, et que beaucoup d’autres suivent! Ce moment charnière nous amène également à nous demander s’il a réellement atteint le niveau de maturité communément associé à l’âge adulte.

Nous faisons preuve d’audace en révélant notre conclusion dès maintenant, en espérant que nos lecteurs ne se contenteront pas de ce début d’article et que notre analyse passionnante et perspicace les tiendra en haleine. Comme vous l’aurez peut-être constaté, l’humilité n’est pas notre plus grande vertu.

Bien que le PPS ait beaucoup évolué depuis sa création, nous en sommes venus à la conclusion qu’il nécessite encore de nombreuses améliorations avant d’atteindre sa pleine maturité.

Cet article n’aborde pas toutes les questions associées au PPS; d’autres articles ont déjà été écrits et publiés à ce sujet², et nous manquerions d’espace ici pour le faire. Nous nous pencherons plutôt sur la création du programme, les modifications importantes apportées depuis, ainsi que sur des aspects importants que nous jugeons encore perfectibles.

La création du programme

Nous ne nous attarderons pas sur le processus de création du PPS, car ce point a été abordé dans l’un des articles mentionnés ci-dessus³. Il suffit de noter que la Loi sur le Programme de protection des salariés (« LPPS ») a été introduite dans le cadre d’une réforme des lois canadiennes sur l’insolvabilité survenue ⁴à la toute fin de la 38e législature, en 2005. Le gouvernement a utilisé la LPPS comme stratégie politique en vue d’accroître sa popularité auprès de l’électorat. Cette stratégie s’est retournée contre lui, la loi ayant bénéficié d’un fort soutien à la Chambre des communes et au Sénat et ayant été approuvée malgré les lacunes importantes du projet de loi dans lequel elle s’inscrivait4. L’approbation avait été accordée à condition qu’elle soit modifiée avant d’entrer en vigueur.

En effet, la loi n’a pu prendre effet qu’après la rédaction d’une loi modificative, son adoption en décembre 2007⁵, et l’élaboration des règlements qui l’accompagnent. Le projet de loi n’est finalement entré en vigueur qu’en juillet 2008 et en septembre 2009. La partie du projet associée à la LPPS faisait partie des dispositions qui sont entrées en vigueur en 2008, ainsi que les règlements connexes, le Règlement sur le Programme de protection des salariés (« RPPS »)⁶.

Ainsi, bien que le PPS ait vu le jour en novembre 2005, il n’a commencé à prendre vie qu’en juillet 2008, soit plus de deux ans et demi plus tard. Dès le départ, le programme a suscité le mécontentement de nombreuses parties prenantes :

• Les prêteurs se sont opposés à ce qu’ils considéraient comme une atteinte à leur garantie sur les actifs courants⁷, ainsi qu’aux honoraires supplémentaires requis pour administrer le processus;

• Les professionnels de l’insolvabilité ont exprimé leur inquiétude quant à l’augmentation de la charge administrative, en particulier dans un environnement où leurs honoraires sont fréquemment critiqués, et quant à l’incidence de la superpriorité sur les actifs disponibles pour couvrir ces honoraires;

• Les employés eux-mêmes n’étaient pas satisfaits, du moins au début, car le programme ne couvrait qu’une petite part de leurs créances, voire aucune⁸;

• Le gouvernement était mécontent, car il avait initialement présumé que le programme ne nécessiterait qu’un financement public minimal, partant du principe que les paiements avancés aux employés seraient en grande partie récupérés à même l’actif de l’employeur insolvable ou auprès de ses administrateurs.

Il convient de noter que le PPS et la superpriorité prévue par la Loi sur la faillite et l’insolvabilité (« LFI ») sont trop souvent confondus, alors qu’il s’agit de concepts distincts. La superpriorité est un mécanisme de distribution à même l’actif de l’employeur insolvable, tandis que le PPS est un programme financé par le gouvernement qui agit comme une garantie pour une partie des créances impayées des employés (y compris les indemnités de licenciement ou de fin de contrat), que des fonds puissent être distribués ou non. Cette confusion tient au fait que les créances des employés sont cédées au gouvernement, qui bénéficie alors de la superpriorité lorsque des fonds peuvent être distribués.

Étant donné que le PPS n’a réellement commencé à fonctionner que deux ans et demi après avoir vu le jour, et compte tenu du dénigrement constant dont il a fait l’objet, il n’est guère surprenant que le programme ait rencontré des difficultés de développement et n’ait pas encore atteint sa pleine maturité.

Améliorations importantes

Les articles publiés dans la Revue annuelle du droit de l’insolvabilité⁹ s’attardent longuement sur les problèmes rencontrés avec le PPS. Néanmoins, malgré ces lacunes, la conclusion de chaque article reste globalement la même : le programme est fondamentalement utile et contribue grandement à la protection des droits des employés.

En rappelant que « le mieux est l’ennemi du bien », nous réaffirmons notre soutien au programme. Bien que le PPS puisse indéniablement être amélioré, nous estimons qu’un programme imparfait vaut bien mieux que son absence totale.

Ce constat ne doit pas nous faire perdre de vue notre objectif d’amélioration continue, et nous sommes heureux de constater qu’un grand nombre d’améliorations importantes ont été apportées entre juillet 2008 et novembre 2021. Voici un résumé des améliorations les plus notables :

• l’élargissement des types de créances susceptibles d’être couvertes par le programme afin d’y inclure les réclamations liées aux indemnités de licenciement ou de fin de contrat, ainsi que l’augmentation du montant des prestations, qui passe de quatre à sept fois le plafond de rémunération hebdomadaire assurable prévu par la Loi sur l’assurance-emploi¹⁰;

• la modification de la période durant laquelle une réclamation peut être déposée, afin d’éviter les situations où une réclamation serait rejetée en raison du délai écoulé entre le début d’un processus de restructuration et la faillite ou la mise sous séquestre;

• la correction de certains problèmes administratifs pour garantir que les employés retenus par un professionnel de l’insolvabilité afin de liquider des opérations ou des actifs ne risquent pas de perdre l’accès aux prestations;

• l’élargissement de l’admissibilité aux procédures d’insolvabilité étrangères reconnues au Canada, lorsque les critères prescrits sont remplis;

• l’élargissement des types de procédures pour lesquelles des prestations peuvent être accordées afin d’inclure certaines procédures de restructuration entreprises sous le régime de la LFI ou de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies (« LACC »)¹¹, à condition que les critères prescrits soient remplis;

• la création d’un mécanisme de financement pour les professionnels de l’insolvabilité traitant des faillites pauvres en actifs afin de réduire le nombre de « dossiers de faillite orphelins » non pris en charge.

Que reste-t-il à améliorer?

Cette section présente nos propositions d’amélioration. Les recommandations qui suivent ne se veulent pas exhaustives; comme pour tout programme, il sera toujours possible d’en affiner la conception, d’en améliorer l’efficacité, d’en réduire les coûts ou d’en alléger les charges administratives. Pour lever toute ambiguïté, nous soulignons à nouveau que ces suggestions s’inscrivent dans le cadre d’un programme que nous jugeons à la fois essentiel et utile pour protéger un groupe particulièrement vulnérable de parties prenantes.

Les améliorations que nous suggérons sont présentées ci-dessous, sans ordre particulier.

1. Efficacité administrative

Le programme s’appuie sur des professionnels de l’insolvabilité pour fournir les renseignements aux employés concernés ainsi que sur Emploi et Développement social Canada (ESDC), qui administre le programme. Les employés doivent ensuite soumettre leurs propres réclamations, qui sont vérifiées à la lumière des renseignements fournis par les professionnels de l’insolvabilité avant qu’une décision ne soit rendue.

Bien que ce processus présente certaines inefficacités en raison des échanges de renseignements entre les professionnels de l’insolvabilité et EDSC, il s’est amélioré au fil du temps grâce à une collaboration continue entre les parties prenantes en vue d’explorer d’autres pistes pour accroître son efficacité.

Néanmoins, dès qu’une erreur survient ou qu’une simple modification est requise, il est nécessaire de recommencer le processus depuis le début pour chaque réclamant. En effet, il n’existe actuellement aucun mécanisme permettant de modifier ou de compléter les renseignements déjà transmis.

2. Responsabilité des professionnels de l’insolvabilité

Le programme dépend fortement de l’intervention des professionnels de l’insolvabilité, qui produisent les renseignements nécessaires au versement des prestations aux salariés admissibles. Dans la plupart des cas, ceux-ci doivent se tourner vers les actifs de l’employeur insolvable, un créancier garanti ou un garant pour financer ce travail, et ils n’ont droit à aucune indemnité légale ou autre pour les services rendus dans le cadre des objectifs de la LPPS.

Ni la LPPS ni ses règlements ne prévoient de protection en matière de responsabilité concernant l’exactitude ou l’exhaustivité des renseignements fournis. Bien que les professionnels de l’insolvabilité puissent raisonnablement compter sur une conduite de bonne foi et diligente pour les protéger de toute responsabilité, la loi ne prévoit aucune garantie explicite à cet égard. Ce manque de protection contraste avec la limitation explicite de responsabilité accordée aux membres des tribunaux d’appel et aux arbitres agissant de bonne foi, comme le stipulent les articles 14.1(4) et 32.51(4) de la LPPS.

3. Calcul de la créance

Dans sa conception initiale, le programme prévoyait des prestations pour les créances salariales impayées découlant de la faillite ou de la mise sous séquestre d’un employeur, ces prestations étant plafonnées à quatre fois le montant de la rémunération hebdomadaire assurable en vertu de la Loi sur l’assurance-emploi.

En 2009, le programme a été élargi pour inclure les indemnités de licenciement ou de fin de contrat, et le montant maximal des prestations a été porté à sept fois le plafond de la rémunération hebdomadaire assurable. Bien que cet élargissement constitue une amélioration bienvenue, il soulève deux préoccupations majeures :

• Tout d’abord, il est nécessaire de déterminer si l’indemnité maximale actuelle est suffisante pour soutenir les salariés susceptibles de faire face à une période de chômage prolongée à la suite d’une insolvabilité.

• Deuxièmement, aucune ligne directrice légale n’existe quant à la manière de calculer les indemnités de licenciement ou de fin de contrat. En conséquence, ces calculs varient considérablement d’un territoire à l’autre et peuvent dépendre d’évaluations subjectives basées sur les normes du travail en vigueur ou sur les principes de la common law et du droit civil¹². À titre d’exemple, si l’on se réfère uniquement aux lois provinciales sur les normes du travail, une indemnité de préavis pourrait aller de 1 à 8 semaines en Alberta¹³, et de 1 à 42 semaines en Ontario¹⁴.

4. Procédures de restructuration

À l’origine, le programme prévoyait des prestations uniquement lorsqu’un employeur était en faillite ou sous séquestre. Les parties prenantes ont à plusieurs reprises exprimé des préoccupations concernant l’exclusion des procédures de restructuration, estimant qu’elle créait une iniquité injustifiée, puisque les salariés licenciés dans le cadre d’une restructuration subissent la même perte d’emploi liée à l’insolvabilité que ceux affectés par une faillite ou une mise sous séquestre.

Dans la pratique, certains syndics ont adopté des stratégies créatives pour pallier cette incohérence, comme la désignation parallèle d’un séquestre dans le cadre d’une procédure de proposition afin de forcer l’application du programme. D’un point de vue plus socialement acceptable, ces stratégies peuvent également être perçues comme des efforts visant à satisfaire les anciens employés qui, autrement, se seraient opposés à une restructuration dans le seul but d’accéder aux prestations du programme, alors qu’une faillite leur aurait offert une issue plus favorable.

En réponse, des modifications législatives adoptées en 2018 ont élargi la couverture du programme pour inclure les employeurs soumis à des restructurations en vertu de la LACC ou de la LFI. De plus, la loi a été renommée comme suit pour mieux refléter son application étendue aux employeurs insolvables en général : « Loi établissant un programme prévoyant le versement de prestations aux personnes physiques titulaires de créances salariales sur un employeur qui est insolvable »¹⁵.

Nous étions remplis d’espoir. Mais cet espoir a été de courte durée.

Au cours de nos discussions avec EDSC, il nous a toujours été précisé que les modifications de 2018, qui ont étendu le programme à certaines procédures de restructuration, ne visaient pas à couvrir tous les licenciements d’employés effectués dans le cadre de restructurations. Elles étaient plutôt conçues pour s’appliquer aux situations où une restructuration sous le régime de la LACC ou de la LFI conduit réellement à une liquidation complète, entraînant le licenciement de tous les employés (à l’exception de quelques cas limités liés aux activités de liquidation). Nous demeurons convaincus que le fait de limiter l’application du PPS aux dossiers de restructuration impliquant le licenciement de tous les employés est fondamentalement injuste et qu’un réexamen s’impose.

Dans un contexte similaire mais distinct, l’applicabilité de la LPPS dans le cadre d’une restructuration impliquant une ordonnance de dévolution inversée (« ODI ») est actuellement en examen devant les tribunaux au Québec¹⁶. La Cour supérieure a jugé que la LPPS s’appliquait lorsque les contrats des employés licenciés étaient transférés à une entité résiduelle (« ResidualCo »), ce qui entraînait l’application du programme pour ces employés.

Le gouvernement fédéral a interjeté appel de cette décision, soutenant que l’ODI crée une fiction juridique où ResidualCo n’est pas le véritable employeur. Il a également fait valoir que l’exigence selon laquelle tous les employés doivent être licenciés lors d’une restructuration n’est pas respectée, ce qui reflète sa position selon laquelle la LPPS ne devrait s’appliquer qu’aux restructurations conduisant de facto à une liquidation complète.

Bien que l’affaire soit maintenant devant la Cour d’appel¹⁷, il est peu probable qu’une simple clarification judiciaire apporte une solution satisfaisante, car la question nécessite avant tout une réforme législative pour remédier à l’injustice liée à la protection de certains employés uniquement dans les procédures d’insolvabilité.

Conclusion

En conclusion, bien que le PPS constitue un mécanisme utile et nécessaire pour protéger les employés vulnérables, il reste un programme en développement qui doit encore être perfectionné.

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¹ Ancien président du conseil d’administration de l’ACPIR et professionnel retraité, Jean-Daniel Breton a fait carrière dans le domaine de l’insolvabilité et de la restructuration et a mis ses talents au service du cabinet Ernst & Young inc., à Montréal. Ancien membre du conseil d’administration de l’ACPIR et professionnel agréé dans le domaine de l’insolvabilité et de la restructuration, Emmanuel Phaneuf est un syndic autorisé en insolvabilité et associé chez Raymond Chabot Grant Thornton. Les opinions exprimées ici sont les nôtres et ne reflètent pas nécessairement celles de nos collègues ou confrères.

² Jean-Daniel Breton, « Employee Protection in Insolvency Proceedings – Reviewing the Performance and Setting the Objectives », dans Janis P Sarra (dir.), Annual Review of Insolvency Law 2010 (Toronto : Carswell, 2011) p. 359; Jean-Daniel Breton, « WEPPA – What ails it and can it be fixed? » dans Janis P. Sarra, (dir.), Annual Review of Insolvency Law 2012 (Toronto : Carswell, 2013) p. 223; Philippe Bélanger et Jean-Daniel Breton, « Proposed Adjustments to the Wage Earner Protection Program Act » dans Janis P. Sarra et Barbara Romaine (juge), (dir.), Annual Review of Insolvency Law 2015 (Toronto : Carswell, 2016) p. 251.

³Jean-Daniel Breton, « WEPPA – What ails it and can it be fixed? » dans Janis P. Sarra, (dir.), Annual Review of Insolvency Law 2012 (Toronto : Carswell, 2013) p. 223.

⁴ Loi édictant la Loi sur le Programme de protection des salariés et modifiant la Loi sur la faillite et l’insolvabilité, la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies et d’autres lois en conséquence (L.C. 2005, ch. 47).

⁵ Loi modifiant la Loi sur la faillite et l’insolvabilité, la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, la Loi sur le Programme de protection des salariés et le chapitre 47 des Lois du Canada (2005) (L.C. 2007, ch. 36).

⁶ Règlement sur le Programme de protection des salarié (DORS/2008-222), ainsi modifié.

⁷ Voir les articles 81.3 et 81.4 de la Loi sur la faillite et l’insolvabilité (L.R.C. (1985), ch. B-3), ainsi modifiés.

⁸ La couverture initiale du PPS était limitée à environ 3 000 $, ne couvrait que les salaires (excluant ainsi les indemnités de licenciement ou de fin de contrat), et les salariés pouvaient ne pas en bénéficier dans certaines situation, notamment lorsque l’employeur faisait faillite après une tentative de restructuration infructueuse. La plupart de ces problèmes ont été résolus depuis.

⁹ Voir la note de bas de page 2 ci-dessus.

¹⁰ Loi sur l’assurance-emploi (L.C. 1996, ch. 23), ainsi modifiée.

¹¹ Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies (L.R.C. (1985), ch. C-36), ainsi modifiée.

¹² Dans cette même optique, des disparités peuvent également être causées par le fait qu’un employé syndiqué a droit à des indemnités de licenciement au titre d’une convention collective.

¹³ Voir les articles 54, 55, 56, 57 et 137 de l’Employment Standards Code de l’Alberta (RSA 2000 ch. E-9), ainsi modifiés.

¹⁴ Voir les articles 54, 57, 58, 61, 63 et 65 de la Loi de 2000 sur les normes d’emploi de l’Ontario (L.O. 2000, ch. 41), ainsi modifiés.

¹⁵ Voir l’article 626 de la Loi no 2 d’exécution du budget de 2018 (L.C. 2018, ch. 27).

¹⁶ Arrangement relatif à Valeo Pharma Inc, 2025 QCCS 580, 2025 CarswellQue 5740.

¹⁷ Procureur général du Canada c. Valeo Pharma Inc, autorisation d’appel accordée, voir 2025 QCCA 483, 2025 CarswellQue 3658.